政府采购如何助推“两新”行动

为了贯彻落实中央经济工作会议和中央财经委员会第四次会议部署，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，国务院出台了《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（以下简称《行动方案》），“实施设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升”四大行动，以大力促进先进设备生产应用，推动先进产能比重持续提升，大幅提高国民经济循环质量和水平。该行为被称之为“两新”行为。“两新”行动惠及政府、企业（国企、私企）、科研院校、医院、公众个体等，涉及众多政府部门，中央和地方财政要拿出“真金白银”。如何将财政性资金用好，从而撬动上万亿量级的市场消费，是政府采购应该考虑的。特别是《行动方案》强调，要严肃财经纪律，强化财政资金全过程、全链条、全方位监管，提高财政资金使用的有效性和精准性。因此政府采购有责任、有能力助推“两新”行动的实施。

在“两新”行为中，是否可采用政府采购方式进行采购，哪些内容可采用，其法律依据是什么呢？

一、“两新”行动部分资金属于财政性资金

“两新”行动，财政不管是以补贴、专项资金（基金）形式、还是投资的形式，肯定是在预算内安排，属于财政性资金。

从《行动方案》来看，“两新”行动的资金来源分别为中央投资和中央财政、地方财政支出。

虽然中央投资资金也属于中央预算资金，但严谨地讲，中央投资资金与中央预算安排资金还是有一定的区别的，它们的科目不同，安排渠道不同。

“两新”行动的财政性资金安排来源范围有两个方面，既有已出台政策性资金支出范围，又有新立项（安排）资金支出范围。

汽车的以旧换新是通过中央财政安排的节能减排补助资金；家电等领域耐用消费品以旧换新是中央财政安排的现代商贸流通体系相关资金等；老旧船舶、柴油货车等更新是老旧营运车船更新补贴；新能源公交车及电池更新是中央财政安排的城市交通发展奖励资金；农业机械报废更新补贴政策等。

符合条件的设备更新、循环利用项目纳入中央预算内投资等资金支持范围。同时，中央财政新设立专项资金，支持废弃电器电子产品回收处理工作。

二、纳入政府采购管理有章可循

《行动方案》虽然只提到了“进一步完善政府绿色采购政策，加大绿色产品采购力度”。

但笔者认为，在这次“两新”行动中，将部分项目纳入政府采购管理或参照政府采购方式实施采购是有法律依据的，是可行的。

（一）从资金性质上看

无论是中央投资资金，还是中央专项资金，都属于财政性资金。因此，“两新”行动部分资金属于政府采购法实施条例所规定的，“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例”。

（二）从实施主体上看

从“两新”行动实施主体来看，它包括政府部门、企业、科研院校、医院和大众个体。其中，政府部门（涉及市政建设、公务车等）、科研院校、医院（还有部分国有或国有控股银行的设备更新）等，他们本身就属于政府采购法所规定的采购人范围，而国有企业的采购问题，可以参照政府采购法实施。

（三）从采购目录和采购限额标准来看

在“两新”行动中，涉及公共设施和交通、市政建设、科研院校和医院的设备等，这些都基本上属于政府采购目录以内和达到了采购限额标准的项目。

所以，从采购资金性质、实施主体范围和采购目录与限额标准来看，“两新”行动的采购，纳入政府采购管理是没有法律障碍的，是可行的。

综上所述，关于纳入政府采购管理问题，一是本身属于政府采购管理范围内的项目，必须严格依照政府采购法进行；二是采购主体不属于政府采购管理范围内，参照执行。三是可以采用集中采购从而降低采购成本、规避风险的。

三、服务“两新”行动机构的选择可以采用政府采购方式

“两新”行动是一个政策性很强且十分繁杂的活动，只靠政府部门将难以完成，而且是一项阶段性的工作，依据政府购买服务的模式，政府可以通过“以钱养事”方式来购买服务。因此，在政府采购法适用上，“两新”行动中还有四个事项应采用政府采购方式进行。

（一）标准制定

整个“两新”行动将坚持标准引领、有序提升。要对标国际先进水平，结合产业发展实际，加快制定修订节能降碳、环保、安全、循环利用等领域标准。N个标准，涉及众多领域和部门、涉及多个行业和产业，仅靠政府部门在短时间内是难以完成的，必须依靠社会力量。为此，依据“坚持市场为主、政府引导”的精神，相关需要制定“两新”标准的政府部门，应当采用政府采购方式，采购“两新”标准制订的供应商。“两新”标准包括达到“更新”或“换新”的标准和“更新”或“换新”应达到的标准。

（二）评估机构的选择

对于企业而言，设备的更新会从多个方面进行考量，其决定权在企业。而对于行政事业单位，可以说都有一种更新的“冲动”，那么，就需要对设备进行一个客观、科学的鉴定与评估，对设备的更新和消费品的以旧换新有一个初步的评估意见。一方面是对该不该换、能不能换进行评估，做出判断；另一方面对其可再利用的“残值”进行评估，形成收益。

因此，为了培育市场、引导竞争，则可以通过政府采购方式来择优选择“两新”行动的评估机构。

（三）回收再利用

相关部门统计，手机中含贵金属有上十种，一吨重的旧手机就可以提炼出300g～400g的黄金。我国报废汽车回收拆解可获得的资源主要包括废钢铁、废有色金属、废塑料、废橡胶、废玻璃和废油。每一吨再生资源中可以回收72.0%的废钢铁、6.0%的废有色金属、6.3%的废塑料、4.4%的废橡胶、1.7%的废玻璃、0.9%的费油，拆解过程中还会产生5.2%的拆解损耗和3.4%的其他废弃物。

在这些回收设备、消费品（家用电器）中，一部分是可以产生再利用的物资的，另一部分则属于废弃物。有些废弃物还属于有毒有害物质，需要进行无害化处理。因此，对于“两新”行动中的回收再利用，谁“吃肉喝汤”？谁有资格来对废弃物进行无害化处理？可采用政府采购方式采购回收再利用企业。

（四）“两新”行动绩效评价

“花钱必问效、问效必追责”。作为一个四年行动计划（2027年目标），中央和地方财政所花资金将超过千亿级，如此体量的财政支出，必须产生经济和社会效益。因此，要对“两新”行动进行绩效评价。而绩效评价机构的选择则应采用政府采购方式进行。

四、重大技术装备科技攻关的采购

“两新”行动并不是一个简单的设备更新和以旧换新，而是要通过“两新”行动来“建立激励和约束相结合的长效机制，加快淘汰落后产品设备”。同时，聚焦长期困扰传统产业转型升级的产业基础、重大技术装备“卡脖子”难题，积极开展重大技术装备科技攻关。

（一）通过合作创新，开展重大技术装备科技攻关

《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》已于2024年6月1日起正式实施。因此，相关部门应采用合作创新采购方式采购重大技术装备的研发。

（二）通过合作创新，打造“N+X”个数字化转型应用场景

结合国家的《“数据要素×”三年行动计划》，整合国家的政策，在这次“两新”行动中要结合打造“300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景”的目标，通过合作创新的方式，采购“N+X”个数字化转型方案，推广应用智能制造设备和软件，加快工业互联网建设和普及应用，促进产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。

五、通过政府采购，开发“两新”行动管理与应用系统

在“两新”行动中，不仅政策性强、标准多，而且涉及众多的管理部门、市场主体、应用场景和海量的数据，仅靠人工管理和操作是难以达到高效的目标。《行动方案》也强调要利用现代化手段进行管理与操作，因此，应通过政府采购方式，采购“两新”行动的管理和操作系统，使整个“两新”行动在网上跑、网上办，从而降低“两新”行动的管理与操作成本，并增加其透明度，接受社会的监督。（宋军 邵睿）

​